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什么是現代化的城市治理?
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信息來源:財經雜志  2019-12-26

  前言

  目前,中國城鎮化已進入高速增長期,我國規模城市總數達到世界首位,城鎮人口數量已占據總人口數的60%。在取得了這些成績的同時,當前城市發展中面臨的問題卻愈發突出,宏觀經濟與城市的發展問題聯系也愈加緊密。城市債務增加,金融風險壓力巨大,城市轉型面臨著嚴峻的挑戰。

  因此,在當前形勢下,應當如何認識城市的發展規律?如何做好對城市居民的公共服務?如何提高城市資源的利用效率?如何增加就業和進行產業的空間布局?如何避免更嚴重的危機和風險的發生?這些一連串的問題都需要在借鑒國際經驗的基礎之上,結合中國城鎮化的實際情況,尋找出解決的方法和答案。

  于此背景之下,中國城市和小城鎮改革發展中心設立《城市百問》欄目,利用我中心優質學術研究力量,試圖解答城市發展、城市政策、城市規劃等方面的種種問題,并將就城市發生的社會熱點問題,提出我們的分析方法,供讀者參考。 

  作者:李鐵 中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家 

  十九屆四中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”。這里有兩個關鍵詞,一是現代化,二是治理。針對中國的城市來說,如何實現城市的現代化治理,是我們必須要面對的主題。在經歷了40年的高速增長之后,在中國地方政府的層面,對現代化的理解確實還存在著許多認識上的偏差。原因在于,我們并沒有認真地思考過。所謂現代化,無論從物質層面上,還是從觀念層面上,都需要進一步厘清。否則,對現代化的過度理解或者誤解,會導致治理過程中出現嚴重的失誤。 

  首先,從觀念上理解所謂的城市治理的現代化問題,可能直接涉及到目標模式的選擇。我們很多人僅僅從西方國家曾經有過的成功模式,就認定西方發達國家目前的治理模式,就是所謂的現代化治理模式。正是因為如此,涉及到改革和制度的設計方面,照抄照搬成為許多學者和政府官員的認知模式。可是我們反思中國改革開放四十年的成功經驗,并沒有完全按照西方的模式全盤復制,而是一直遵循著中國式的發展路徑,不僅取得了經濟的高速增長,而且同時完成了人類歷史上空間規模的城鎮化進程。甚至在發展到一定階段,中國竟然成為西方發達國家的戰略競爭者。如此看來,中國的發展模式也有其合理處,是不是在一定程度上,也代表著現代化發展模式的一種選擇呢?這一點確實引人深思。畢竟在西方發達國家的現代治理體系中,完善的法律制度和治理體系,已經固化的利益結構,為治理體系服務的所謂的價值觀體系,都已經成為固定的模式在全世界推廣。而且之所以可以迅速得到推廣,也是伴隨著曾經的成功,無論是經濟上的,還是政治上的,或者是軍事上的。因此這種現代治理體系的推廣在現實中是十分容易得到社會認同并得到廣泛支持的。但是在中國改革開放四十年的歷程中,我們走了自己的經濟社會發展道路和社會治理模式,在涉及14億人口規模的國家治理和經濟增長的路徑中,維持了穩定的社會結構,實現了高速的發展進程,而且在后發的新興國家、發展中國家和諸多人口大國中,中國取得的成績最為矚目。僅僅從成功的路徑看,在一種更為廣泛的認知體系中,現代化存在著不同的發展模式和路徑,中國是不是也等于提供了一種道路的選擇呢?正是因為如此,我們對于現代化的定義,可能就會出現多重的選擇,在中國邁向現代化道路過程中,更是代表了一種更為現實的、穩定的社會治理體系,而且之所以在治理過程中取得成功,是因為覆蓋更為廣泛的人口,實現了從貧窮向中高收入國家的過渡。這種現代化進程和發展路徑同樣值得更多后發國家作為一種模式和經驗來借鑒。 

  對于現代化城市治理的理解,還有很多人更關注物質層面的內容。在中國的城鎮化進程中,我們經常注意到,很多地方政府官員更為看重物理空間的和物質上的現代化,追求的是以城市建設、高樓大廈、大廣場和大馬路為表象的現代化。到了信息革命的今天,我們很多人在談到現代化的時候,更多把焦點對準人工智能、互聯網和大數據,而且熱衷于投入大額資金在政府管理系統中建設所謂的智慧平臺和大數據平臺。當很多物質的現代化手段作為政績工程顯眼的擺放在政府管理中心工作時,我們似乎看到中國的城市距離現代化并不遙遠。但是當我們對現代化理解產生了偏差,過度追求所謂表象的現代化,而嚴重忽視我國的現實國情時,一方面會導致資源配置效率下降,造成了嚴重的資源浪費;另一方面也會增加城市化成本,抬高城市的門檻,形成了城市化進程的阻力。 

  現代化的城市治理理念重點是以人民為中心,以為人民服務為主體,在城市則是對所有的城市居民服務,而不是以管理來替代服務的治理理念。更重要的是實現管理和服務的有機結合。很多城市政府在制定城市治理政策時,往往把管理放在第一位,把領導的要求放在第一位,把自己的主觀想象放在第一位,而忽視了包括外來人口的所有城市居民的現實需求。這些管理理念表面上似乎是向發達國家看齊,但根本上是在向上級領導看齊。雖然我國改革開放以來城市發展和城市化進程取得了前所未有的成績,但是基于我國人口過多,城市化的進程還有漫長的路要走,當前要特別注意如何處理好增長和就業之間的關系問題,要注意如何有效地通過城市產業的發展,帶動非農就業,加快農村勞動力向各類城鎮轉移,為我國邁向社會主義現代化奠定重要基礎。如果我們忽視了這個過渡的過程,給自己定了過高的發展目標,盲目地按照西方理念來要求自己,盲目地認為我們已經接近、甚至很快就會超越發達國家的水平,那么我們就會把城市治理的重點,從解決當前城鎮化發展進程中突出的農業轉移人口市民化問題,從解決當前城鎮居民人均收入水平增長和提高的問題,解決城市居民在過度階段的現實需求問題,轉向實施所謂的高大上的政績工程、面子工程和解決少數人的所謂“現代化”問題。也正是因為如此,我們制定的一系列城市政策,才脫離了城市居民的現實需求,脫離了城市發展階段的實際,脫離了城鄉融合發展的要求,脫離了以人民為中心的實質。這樣的現代化與中央的要求相距甚遠。從一些城市制定的所謂城市治理政策來看,與真正地符合以人民為中心的現代理念還有較大的差距。 

  城市治理現代化,要尊重城市發展規律。按照經濟社會發展規律去治理城市,應該是現代化治理的基本要求。城市治理規律到底如何來理解,是按照西方發達國家的城市發展模式來理解,還是根據中國改革開放幾十年的實踐來認知?可能這在現代化城市治理理念中還存在著重大的分歧。畢竟城市不是在一張白紙上畫出來的,城市的產業發展、城市居民的就業、城市經濟的創新,都要面對利益群體,都需要穩定的發展環境,都需要按照市場規律來實現資源的有效配置。特別是在中國,在城市化高速增長的過程,在城市發展的空間內,還有很多制度障礙約束著潛力的發揮。同時中國的城市治理政策也為創新經濟的發展提供了最好的實踐土壤,各種新經濟模式在城市的應用、推廣和實踐,取得了顯著的效果。在這個進程中,如何總結中國城市的發展規律,如何認識中國城市曾經走過的道路和存在的誤區,如何把中國的城市治理特色與發達國家的城市發展經驗有機結合,確實需要在理論和觀念上進行探索。例如,如何理解城市的社會穩定對后發國家的城市增長所起到的重要推進作用?如何理解城市房地產的發展規律在一段時間內通過土地出讓為城市帶來的重要積累如何理解城市政府低成本調動資源對于城市建設的促進作用?如何加深城市決策者對新經濟領域的認識,發揮他們協調各類傳統利益群體關系的作用,減少創新的阻力等等。當然,在總結城市發展規律的過程中,我們也要看到,尊重經濟社會發展規律,遵循市場規律,對提高城市公共資源的投資效率會有什么作用。如何在發展和改革的進程中進一步釋放潛力,而不是盲目攻關導致社會不穩定,甚至破壞了城市發展的穩定基礎。城市是一個具有一定人口規模的高密度人群集中的空間載體。作為后發國家,其城市發展規律與先發國家的規律有著本質的不同。在不同的人群結構中,如何處理好各利益主體的關系,如何為產業提供優良的服務和公共設施的安排,如何降低城市發展成本或者是讓市場根據成本發揮資源配置作用,可以說這是城市發展規律中需要重視的理論問題。但是在中國的城市化道路中,成功實踐的同時也面臨著各種挑戰,在實現粗放型的高速增長之后,我們還是要回歸高質量發展。正是因為如此,提出現代化的城市治理理念,就是要我們認清現實,找出中國的城市發展規律,對癥下藥,提出城市治理的良方,才有可能落實現代化的城市治理理念。 

  現代化的城市治理理念還面臨著轉型挑戰。畢竟我們在取得成功的同時,也造成了巨大的資源浪費,城市的粗放發展導致了發展成本的提高,進而城市的效率下降。根據國際經驗,完全的轉型需要價值觀的變革,思想上也會面臨著利益主體的阻力,更重要的是一旦涉及到重大的利益結構調整,還會轉化為社會阻力。所謂轉型的另一種解釋就是在空間上尋找薄弱環節,尋找可釋放潛力的空間。在這個意義上,不是機械地理解所謂的“現代化”,更重要的是把現代化融入到大歷史的進程中,如何解決現實問題,如何克服增長阻力,如何發揮更多的潛力優勢,通過釋放好處和能量,帶動新一輪的增長。這時既需要理論上的創新,也需要實踐中的探索,并可以有效地發揮各類城市的作用。因此,在這里,現代化既是目標,也是挑戰,更是過程。因此提出城市的現代治理體系,就是為所有的城市實踐者和探索者提供挑戰和改革的空間,為他們的實踐創造條件,最終實現中國城市治理現代化的新模式。 


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